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一、裁判要旨

《中華人民共和國村民委員會組織法》第八條第二款規(guī)定：村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)。鑒于許多村委會財務(wù)人員不專一、不專業(yè)，財會素質(zhì)、廉政意識等方面參差不齊，村集體資金管理混亂，時常出現(xiàn)部分村干部侵占村集體資金的現(xiàn)象，侵害群眾、集體利益，引發(fā)群體性社會矛盾，影響干群關(guān)系。為此，很多地方政府規(guī)定將轄區(qū)內(nèi)的所有村級賬務(wù)統(tǒng)一由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)財經(jīng)所管理（以下稱“村賬鎮(zhèn)管”）。但是，該財務(wù)管理方式變化并不能改變村集體資金的性質(zhì)。

二、案情

2011年10月，因“招商引資”需要，某鎮(zhèn)人民政府（以下稱鎮(zhèn)政府）與某私營企業(yè)（以下稱私營企業(yè)）簽訂“投資協(xié)議書”，協(xié)議約定由私營企業(yè)“征用”鎮(zhèn)政府轄區(qū)內(nèi)的某村委會集體（以下稱村委會）土地100畝，私營企業(yè)按每畝3.5萬元支付土地“補償費”，其中每畝2.5萬元用于支付給村委會被占責(zé)任田的農(nóng)戶（以下稱農(nóng)戶），另外每畝1萬元支付給村委會（其他各種土地規(guī)費由私營企業(yè)按照規(guī)定支付給市土地局）。爾后私營企業(yè)將相關(guān)土地“補償費”350萬元委托給鎮(zhèn)政府財經(jīng)所轉(zhuǎn)付，財經(jīng)所將該款存入其代管的村委會專戶。隨后鎮(zhèn)財經(jīng)所將上述350萬元匯入時任村支部書記某甲的個人銀行賬戶，要求某甲發(fā)放給農(nóng)戶。某甲利用保管發(fā)放該款的職務(wù)便利，將其中的250萬元全額發(fā)放給農(nóng)戶，另外將上述協(xié)議規(guī)定應(yīng)當(dāng)支付給村委會的100萬元中的50萬元挪用，供其經(jīng)營使用。

三、裁判

針對某甲行為的定性有兩種意見。一種意見認(rèn)為某甲的行為構(gòu)成挪用公款罪。理由為：一是上述涉案土地是鎮(zhèn)政府與私營企業(yè)簽訂的投資協(xié)議；二是涉案資金系鎮(zhèn)財經(jīng)所發(fā)放。另一種意見認(rèn)為某甲的行為構(gòu)成挪用資金罪。理由為：一是涉案土地屬于村集體所有；二是投資協(xié)議明確其中的100萬元應(yīng)當(dāng)支付給村委會，該100萬元屬于村集體資金；三是某甲沒有侵害農(nóng)戶利益。法院經(jīng)審理后，以挪用資金罪對某甲定罪處罰。

四、評析

針對貪污罪與職務(wù)侵占罪、挪用公款罪與挪用資金罪方面的爭議，“村賬鎮(zhèn)管”的管理模式是最大的“障眼法”，擾亂了辦案人員的視線，增加了定性難度，擴大了定性爭議。

本案案情的特殊之處主要是鎮(zhèn)政府與企業(yè)簽訂了投資協(xié)議，資金又由鎮(zhèn)財經(jīng)所管理發(fā)放，增加了辦案人員對于公款、公務(wù)、征地、轉(zhuǎn)讓等概念的爭議性評判。

筆者認(rèn)為，對本案的定性應(yīng)當(dāng)綜合考慮涉案款項的出資人、受委托人、轉(zhuǎn)委托人、土地的所有權(quán)人、承包人等因素，厘清相關(guān)法律關(guān)系，方能準(zhǔn)確定性。具體分析如下：

第一，某甲的行為不符合挪用公款罪的客體要件。依據(jù)憲法第十條的規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。任何組織和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。本案系私營企業(yè)用地，涉案土地為村集體所有，這是法定事實。鎮(zhèn)政府與私營企業(yè)簽訂投資協(xié)議，將所有權(quán)人為村集體的土地處置，雖然本案中存在鎮(zhèn)政府簽訂協(xié)議主體身份不妥等問題，但就涉案款項而言，該協(xié)議既不能改變土地“轉(zhuǎn)讓款”性質(zhì)，也不能改變款項權(quán)屬。無論誰簽訂協(xié)議，上述“轉(zhuǎn)讓款”應(yīng)當(dāng)歸屬于集體土地的所有權(quán)人，即受益者應(yīng)當(dāng)為村委會及農(nóng)戶。總之，該筆款項不屬于鎮(zhèn)政府財物，在本案中，鎮(zhèn)政府也無意取得該款的所有權(quán)。涉案款項的來源、性質(zhì)、用途非常明晰，即該筆款項是私營企業(yè)支付給被占用責(zé)任田的農(nóng)戶及村集體的“買地錢”，且該款項由私營企業(yè)出資，政府未承擔(dān)任何征收費用。在支付形式上，私營企業(yè)可以將該筆“買地錢”直接支付給承包戶及村集體，也可以委托鎮(zhèn)政府、中介機構(gòu)或自己信賴的人代理轉(zhuǎn)付，支付形式的差異，并不能改變款項性質(zhì)。“村賬鎮(zhèn)管”僅僅系財經(jīng)所對村集體財務(wù)的“代管”，該代管不能改變村集體款項的性質(zhì)。涉案的250萬元均全額發(fā)放給農(nóng)戶，農(nóng)戶利益未被侵害；涉案的100萬元系私營企業(yè)將“買地錢”通過鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)付給村集體，該筆款項當(dāng)屬集體財物，不屬于鎮(zhèn)政府財物，鎮(zhèn)政府亦沒有將該涉案100萬元納入政府預(yù)算，故涉案的100萬元不能認(rèn)定為公款。本案不是政府工程項目，即不是政府征地，也沒有實行由政府先墊資征地，然后將所征土地安排到企業(yè)的運行方式，而是由鎮(zhèn)政府代替村委會與企業(yè)簽訂用地協(xié)議，私營企業(yè)將應(yīng)支付給村集體的“買（賣）地錢”交付鎮(zhèn)政府，由鎮(zhèn)財經(jīng)所將該款存入村委會專戶實行“代管”，然后鎮(zhèn)財經(jīng)所委托某甲轉(zhuǎn)款村委會。某甲在轉(zhuǎn)委托期間，利用職務(wù)之便，將本應(yīng)當(dāng)歸村集體所得的資金挪作自己經(jīng)營，其行為沒有侵害政府公共財物。針對以公共財物為侵害對象的挪用公款罪而言，某甲的行為不符合挪用公款罪的客體要件。

第二、被告人不具備挪用公款罪的主體身份。依照全國人民代表大會常務(wù)委員會《關(guān)于＜中華人民共和國刑法＞第九十三條第二款的解釋》：村民委員會等基層組織人員協(xié)助人民政府從事下列行政管理工作時，屬于刑法第九十三條第二款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”---第（四）項---土地征收、征用補償費的管理。該解釋中的“征收、征用”與憲法第十條中的“征收、征用”系同一內(nèi)涵的慨念，這里的“征收、征用”僅僅指國家、政府對土地的征收、征用，不能將非國家、政府用地擴大解釋為“征收、征用”，非國家、政府用地依照憲法規(guī)定應(yīng)認(rèn)定為“轉(zhuǎn)讓”。如果不是國家、政府對土地的征收、征用，在“征地”方面就不存在人民政府的行政管理工作。該解釋中，將村委會等基層組織人員以“國家工作人員論”，關(guān)鍵看其是否屬于協(xié)助人民政府從事行政管理工作。村委會等基層組織人員只有在協(xié)助政府從事行政管理工作時，才能以人民政府名義參與組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理和人民群眾利益及社會的發(fā)展相關(guān)的國家事務(wù)和政府事務(wù)的活動，其工作性質(zhì)才體現(xiàn)國家對社會的組織、管理職能。該解釋所說的“其他依照法律從事公務(wù)”人員顯然是指與國家事務(wù)和政府事務(wù)有關(guān)的公務(wù)。而本案不是國家、政府工程建設(shè)需要而“征地”，在“征地”方面沒有政府事務(wù)，也就不存在被告人協(xié)助政府從事行政管理之說，故被告人不具備挪用公款罪的主體身份。

綜上，某甲的行為不符合挪用公款罪的犯罪構(gòu)成要件，但其利用擔(dān)任村支部書記職務(wù)之便，挪用村集體財物50萬元供其經(jīng)營使用，其行為符合挪用資金罪的所有犯罪構(gòu)成要件，應(yīng)當(dāng)以挪用資金罪定罪處罰。