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黨的執(zhí)政地位，決定了黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國家各種監(jiān)督形式中是最基本的、第一位的。只有以黨內(nèi)監(jiān)督帶動(dòng)其他監(jiān)督、完善監(jiān)督體系，才能為全面從嚴(yán)治黨提供有力制度保障

7月26日，中共中央政治局召開會(huì)議，決定10月召開十八屆六中全會(huì)，其中一項(xiàng)議程是修訂2003年頒布施行的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》（以下簡稱《監(jiān)督條例》）。

習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上指出，對(duì)我們黨來說，外部監(jiān)督是必要的，但從根本上講，還在于強(qiáng)化自身監(jiān)督。我們要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，創(chuàng)新管理制度，切實(shí)強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督。

一個(gè)政黨如果不進(jìn)行有效的黨內(nèi)監(jiān)督，就很難實(shí)現(xiàn)自我完善、自我提高。十八大以來，黨中央不斷加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，扎緊制度籠子，先后修訂并頒布了《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》（以下簡稱《巡視工作條例》）、《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》（以下簡稱《廉潔自律準(zhǔn)則》）、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡稱《紀(jì)律處分條例》）、《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》（以下簡稱《問責(zé)條例》），為全面從嚴(yán)治黨提供制度保障。

國家行政學(xué)院法學(xué)部教授任進(jìn)認(rèn)為，作為全面規(guī)范黨內(nèi)工作的重要基礎(chǔ)性法規(guī)，日后修訂的黨內(nèi)監(jiān)督條例將明確黨內(nèi)監(jiān)督的指導(dǎo)思想、原則，細(xì)化相關(guān)規(guī)定，健全監(jiān)督方式方法，完善監(jiān)督程序，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里的目標(biāo)，且與《巡視工作條例》《廉潔自律準(zhǔn)則》《紀(jì)律處分條例》《問責(zé)條例》相銜接。

“加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督是全面從嚴(yán)治黨題中應(yīng)有之義。”北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水認(rèn)為，這次修訂黨內(nèi)監(jiān)督條例，既要解決現(xiàn)有條例中存在的問題，也要將近年來特別是十八大以來，黨內(nèi)監(jiān)督層面的有效做法，以制度形式固定下來，從而為嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活提供新的制度遵循，提高全面從嚴(yán)治黨的制度化水平。

中國共產(chǎn)黨始終高度重視黨內(nèi)監(jiān)督

加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督是馬克思主義政黨的一貫要求，是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢(shì)。歷史上，黨始終高度重視黨內(nèi)監(jiān)督，不斷通過完善民主集中制、開展批評(píng)和自我批評(píng)、推進(jìn)巡視和派駐全覆蓋等方式強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督。

早在中國共產(chǎn)黨成立之初，黨的一大通過的《中國共產(chǎn)黨綱領(lǐng)》就把“黨內(nèi)監(jiān)督”作為加強(qiáng)黨建的重要內(nèi)容，并明確體現(xiàn)在“地方委員會(huì)的財(cái)務(wù)、活動(dòng)和政策，應(yīng)受中央執(zhí)行委員會(huì)的監(jiān)督”等條款中，奠定了黨內(nèi)監(jiān)督的基礎(chǔ)；黨的五大黨章規(guī)定黨內(nèi)專設(shè)“監(jiān)察委員會(huì)”，并賦予中央監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力；黨的六大黨章則首次具體規(guī)定了民主集中制的根本原則，體現(xiàn)了黨對(duì)貫徹民主集中制經(jīng)驗(yàn)的積累和認(rèn)識(shí)的深化，利于發(fā)展黨內(nèi)民主，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督。

“每到歷史上的關(guān)鍵時(shí)刻，黨都會(huì)將黨內(nèi)監(jiān)督工作放在重要位置。”中共中央黨校黨建部教授戴焰軍說，十二大黨章回顧了十一屆三中全會(huì)以來黨的建設(shè)有益做法，對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督作出一系列明確而具體的規(guī)定，為改革開放新時(shí)期加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督打下基礎(chǔ)。例如，進(jìn)一步強(qiáng)化民主集中制原則；明確全體黨員必須接受監(jiān)督，特別規(guī)定對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)人的監(jiān)督；規(guī)范紀(jì)委的主要任務(wù)和經(jīng)常性工作；開始探索派駐監(jiān)督，等等。

進(jìn)入21世紀(jì)，中國共產(chǎn)黨針對(duì)黨建新形勢(shì)和國家發(fā)展新任務(wù)，制定和出臺(tái)了一系列與黨建相關(guān)的制度，《監(jiān)督條例》“應(yīng)運(yùn)而生”。莊德水說，從那時(shí)起，黨提出完善黨內(nèi)監(jiān)督制度，也凸顯了加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)的迫切需求。“如果沒有黨內(nèi)監(jiān)督作為保證，黨就很難肩負(fù)起歷史所賦予的使命。”

在戴焰軍看來，十八大黨章納入必須充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，加強(qiáng)對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，黨重視教育、培訓(xùn)、選拔和監(jiān)督干部等，也意味著推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督已向關(guān)鍵領(lǐng)域聚焦。

例如，在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)、“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育和“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育中，黨組織民主生活會(huì)制度得到較好執(zhí)行，開展批評(píng)和自我批評(píng)時(shí)，講情面、顧臉面有所減少，而咬耳扯袖、紅臉出汗已基本成為常態(tài)，這為發(fā)展黨內(nèi)民主，保障黨內(nèi)監(jiān)督的制度化、規(guī)范化和程序化打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

“對(duì)整個(gè)國家而言，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，一方面可凈化政治生態(tài)，另一方面黨員領(lǐng)導(dǎo)干部正確運(yùn)用手中權(quán)力，嚴(yán)格遵守國家的法規(guī)制度，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵一步。”戴焰軍說。

黨內(nèi)監(jiān)督條例修訂在即

自2003年頒布施行以來，《監(jiān)督條例》對(duì)堅(jiān)持黨要管黨、從嚴(yán)治黨方針，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，做到立黨為公、執(zhí)政為民，發(fā)揮了積極作用。同時(shí)，隨著形勢(shì)任務(wù)發(fā)展變化，《監(jiān)督條例》與新實(shí)踐新要求不相適應(yīng)的問題顯現(xiàn)出來。

受訪專家指出，在時(shí)間角度看，現(xiàn)行《監(jiān)督條例》已施行十多年，雖然基本精神和內(nèi)核大體不變，但如今全面從嚴(yán)治黨和黨內(nèi)監(jiān)督的形勢(shì)、任務(wù)和措施，都發(fā)生諸多新變化，使得有些提法已和當(dāng)前形勢(shì)“脫節(jié)”。

從設(shè)計(jì)角度看，莊德水認(rèn)為，一方面，整個(gè)配套制度還不完備。現(xiàn)行《監(jiān)督條例》規(guī)定的巡視、民主生活會(huì)等10項(xiàng)黨內(nèi)監(jiān)督工作制度中，有9項(xiàng)已出臺(tái)相應(yīng)具體措施，但罷免或撤換制度至今“難產(chǎn)”。

另一方面，“計(jì)劃趕不上變化”。比如一年前出臺(tái)的《巡視工作條例》，其中關(guān)于巡視的內(nèi)涵，已超過現(xiàn)行《監(jiān)督條例》對(duì)巡視的界定。再如，作為實(shí)踐監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的有效方式之一，談話函詢?nèi)绾卧谌鎻膰?yán)治黨的大背景下，更好發(fā)揮其在強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督方面的作用，也需要修訂后的黨內(nèi)監(jiān)督條例加以明確。

從內(nèi)容上看，習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上明確指出，現(xiàn)行黨內(nèi)監(jiān)督條例，監(jiān)督主體比較分散，監(jiān)督責(zé)任不夠明晰，監(jiān)督制度操作性和實(shí)效性不強(qiáng)。

現(xiàn)行《監(jiān)督條例》中的監(jiān)督主體有六種，分別是黨的各級(jí)委員會(huì)、黨的各級(jí)委員會(huì)委員、黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)、黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)委員、黨員和黨的各級(jí)代表大會(huì)代表。

“幾大監(jiān)督主體沒有形成合力，需要整合。”莊德水說，既要發(fā)揮黨委和紀(jì)委的作用，也要將其他跟黨內(nèi)監(jiān)督有關(guān)的部門納入到主體范圍中來。同時(shí)，把各個(gè)主體的職責(zé)、任務(wù)明確下來，使各個(gè)部門形成有效地協(xié)同監(jiān)督中的機(jī)制，“不能把責(zé)任完全推給紀(jì)委”。

“正因?yàn)楸O(jiān)督責(zé)任不夠明晰，有可能出現(xiàn)黨組織能監(jiān)督、紀(jì)委能監(jiān)督、黨員能監(jiān)督，但最終‘三個(gè)和尚沒水吃’，沒人擔(dān)起黨內(nèi)監(jiān)督的責(zé)任。”戴焰軍說。

此外，受訪專家還指出，上級(jí)黨組織對(duì)下級(jí)黨組織的監(jiān)督，特別是上級(jí)黨委對(duì)下級(jí)黨委一把手的監(jiān)督，民主生活會(huì)的批評(píng)和自我批評(píng)，同級(jí)監(jiān)督，下級(jí)黨組織對(duì)上級(jí)黨組織的監(jiān)督等這些監(jiān)督形式，與群眾監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督等協(xié)調(diào)性不夠，監(jiān)督主體各自為戰(zhàn)、單打獨(dú)斗、力量發(fā)散現(xiàn)象仍然存在。

“能否抓好黨內(nèi)監(jiān)督，不僅關(guān)系到其他監(jiān)督方式能不能有效運(yùn)轉(zhuǎn)，也關(guān)系到整個(gè)國家的健康發(fā)展程度。”莊德水說。

受訪專家表示，增強(qiáng)監(jiān)督法規(guī)制度的科學(xué)設(shè)計(jì)和安排，一方面要及時(shí)查漏補(bǔ)缺、修訂完善，提高適應(yīng)性、針對(duì)性和可操作性；另一方面要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有機(jī)銜接，做到紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前，用紀(jì)律管住大多數(shù)，提高監(jiān)督制度效能，降低執(zhí)政成本。

強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活

“強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督本身就是嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活的舉措。”戴焰軍說。在具體實(shí)踐中，黨通過積極探索強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的多種途徑，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活的目標(biāo)。

其一，堅(jiān)持、完善、落實(shí)民主集中制。習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上指出，堅(jiān)持民主集中制是強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的核心。當(dāng)前，黨內(nèi)集中不夠和民主不夠的問題同時(shí)存在。有的軟弱渙散，我行我素、各行其是，黨的路線方針政策落實(shí)不到位；有的獨(dú)斷專行，搞家長制、“一言堂”，個(gè)人凌駕于組織之上，黨內(nèi)民主得不到充分保障，領(lǐng)導(dǎo)干部特別是一把手的權(quán)力受不到有效制約。

因此，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，必須堅(jiān)持、完善、落實(shí)民主集中制。把民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主有機(jī)結(jié)合起來，把上級(jí)對(duì)下級(jí)、同級(jí)之間以及下級(jí)對(duì)上級(jí)的監(jiān)督充分調(diào)動(dòng)起來。

其二，用好批評(píng)和自我批評(píng)這個(gè)武器。積極開展批評(píng)和自我批評(píng)是黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，也是加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的有效途徑。2015年底，中央政治局召開專題民主生活會(huì)，對(duì)照檢查踐行“三嚴(yán)三實(shí)”情況，開展批評(píng)和自我批評(píng)，以身作則、率先垂范，為全黨作出了表率。但在一些地方和單位，自我批評(píng)難，相互批評(píng)更難。難的背后是為人情所困、為利益所惑，怕結(jié)怨樹敵、怕引火燒身；私心雜念作怪，缺乏黨性和擔(dān)當(dāng)。

“黨內(nèi)監(jiān)督制度的真正完善，可以使批評(píng)和自我批評(píng)的黨內(nèi)政治生活，更好起到解決黨內(nèi)問題和矛盾的作用。”戴焰軍說。

任進(jìn)期待修訂后的黨內(nèi)監(jiān)督條例，落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”，將黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部作為監(jiān)督重點(diǎn)，與相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的其他監(jiān)督形式相結(jié)合，形成完整的問責(zé)制度和監(jiān)督體系。不僅堅(jiān)持從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨、權(quán)責(zé)一致等原則，而且體現(xiàn)紀(jì)法分開、紀(jì)在法前和正確運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的要求，以黨內(nèi)監(jiān)督帶動(dòng)其他監(jiān)督，為全面從嚴(yán)治黨提供有力制度保障。

莊德水認(rèn)為，修訂黨內(nèi)監(jiān)督條例后，將使全面從嚴(yán)治黨的監(jiān)督制度體系更加健全和完善，“這種健全和完善具有歷史性的意義。”