江必新：以改革創新精神 構建審判隊伍建設的長效機制
作者： 中國審判雜志 發布時間：2016-08-09 訪問次數：4902
當前，我國發展進入新階段，改革進入攻堅期和深水區，全面建成小康社會進入決勝階段，政法隊伍肩負著新的歷史使命和工作任務。2016年4月25日至26日，中央政法委召開了全國政法隊伍建設工作會議。習近平總書記就政法隊伍建設作出重要指示強調， 要堅持把思想政治建設擺在第一位，按照政治過硬、業務過硬、責任過硬、紀律過硬、作風過硬的要求，銳意改革創新，加強正規化、專業化、職業化建設，努力建設一支信念堅定、執法為民、敢于擔當、清正廉潔的政法隊伍。習近平總書記的重要指示，深刻揭示了隊伍建設與政法工作的關系，指出了新時期政法隊伍建設的方向性、根本性問題， 是當前及今后一段時期政法隊伍建設的行動綱領。具體而言，思想政治建設是政法隊伍建設的核心，是第一位的要求，政治過硬、業務過硬、責任過硬、紀律過硬、作風過硬是總要求，正規化、專業化、職業化是總方向，信念堅定、執法為民、敢于擔當、清正廉潔是總目標。
構建審判隊伍建設的長效機制是政法隊伍建設工作的重要一環，是推進人民法院工作的基礎性工作。對人民法院來說，貫徹落實習近平總書記重要指示，就是要從多方面、多層次加強審判隊伍建設，尤其要以改革創新精神構建審判隊伍建設的長效機制
一、構建審判隊伍建設長效機制的重要性和改革創新的必要性 干部是黨的理論和路線方針政策的具體執行者。黨的決策方針能否落地生根，干部的執行力是關鍵。對于黨和國家各項工作而言，隊伍建設是根本，是永恒主題。政法隊伍建設是做好政法工作的關鍵和基礎。做好黨的政法工作，必須加強隊伍建設。自政法隊伍誕生特別是改革開放以來，隊伍建設得到了各級領導的高度重視，在正規化、專業化、職業化建設方面取得了長足發展。同時，我們也要清醒地看到，在人民法院司法審判工作中，審判隊伍建設面臨著嚴峻形勢。法院干警違法犯罪的情況時有發生，個別犯罪現象令人觸目驚心，令司法蒙羞。要將審判隊伍建設好，需要注重發揮制度所特有的根本性、全局性、穩定性和長期性優勢，在構建長效機制方面下功夫，求實效。 第一，構建長效機制是隊伍建設不斷取得新發展的關鍵舉措。習近平總書記重要批示指出，黨的十八大以來， 政法戰線堅決貫徹全面從嚴治黨要求，一手抓突出問題整改、一手抓長效機制建設，政法隊伍政治素質、業務能力、紀律作風等方面發生可喜變化。孟建柱書記在政法隊伍建設工作會議上強調，要以制度建設為保證，著力破解制約政法隊伍建設的體制性、機制性難題。長效機制建設是政法隊伍建設取得新成績、獲得新發展的關鍵舉措和重要保證。 第二，構建長效機制是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度， 推進國家治理體系和治理能力現代化。習近平總書記指出，國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執行能力的集中體現，兩者相輔相成。法院審判體系和審判能力現代化建設是國家治理體系和治理能力現代化建設的重要組成部分。審判體系現代化的核心問題就是實現審判制度的現代化，構建長期有效、可持續發展的制度體系，在規范化、科學化、信息化等方面不斷取得新發展。構建審判隊伍建設的長效機制，是促進審判制度體系現代化的應有之義，有助于提高審判隊伍的審判能力，促進審判體系和審判能力的相輔相成，相得益彰。 第三，構建長效機制是節約管理成本、提高管理效益的重要手段。加強隊伍建設、強化隊伍管理，就是要用較少的資源投入，最大程度地實現隊伍建設的總目標。當前，法院內部不同條線都在抓隊伍建設，力量相對分散，成本還比較高。相比來看，在有的國家和地區，法院機構設置非常精簡，除審判部門外，只有一個辦公室負責事務管理工作。即便如此，法官出現違紀違法、司法腐敗等問題的情況也并不突出。此類低成本、高效益司法管理方式的成功之處，很大程度上可歸功于形成了一套行之有效的制度機制。他山之石，可以攻玉。構建長效機制，解決隊伍建設中的問題、提升隊伍管理效益的經驗值得重視。 構建政法隊伍建設的長效機制，同時要堅持改革創新。孟建柱書記在全國政法隊伍建設工作會議上強調，新形勢下加強政法隊伍建設，“重”在遵循規律，“要”在改革創新。要抓住長期以來制約政法隊伍建設難題，在堅持行之有效的傳統做法基礎上，積極探索新思路，不斷提高政法隊伍建設科學化水平。近年來，全國法院在隊伍建設方面雖建立了一些制度機制，但存在的問題和短板表明，原有的制度體系還有缺陷和漏洞。要適應新形勢新任務要求，就要不斷改革創新。如果不改革，固步自封，就不能適應時代發展的新要求，無法實現隊伍建設的總目標，無法完成人民法院肩負的使命職責。唯有改革創新，才能與時俱進，才能保持制度機制的更新進化、長期有效，不斷提高隊伍建設的科學化水平。 抓好隊伍建設的長效機制建設，要系統設計，整體布局，統籌兼顧，多措并舉，要從十個方面找準著力點。 要圍繞法官員額制改革，不斷優化法官選任機制。具體而言，第一，要堅定不移地推進法官員額制改革。目前， 全國已分批次推進法官入額試點工作。從試點情況看，一線審判力量得到充實，法官隊伍整體素質不斷提升。在改革取得可喜成績的同時，也有法院遇到了困難，出現了新問題和不同看法。比如，有觀點認為員額制改革將進一步加劇案多人少的困境、逼走了年輕干警，甚至據此唱衰改革。要看到，在改革中出現這些問題是正常的。另一方面，之所以出現這種情況，與一些地方選任標準、程序、方法不完善有很大關系。通過完善相關制度，這些問題不難解決。因此，要旗幟鮮明地按照黨中央和中央政法委確定的改革方案，堅定不移全面推進人民法院司法體制改革。要充分認識到，推進法治中國建設進程中，既需要居廟堂之高的“司法精英”，又需要扎根基層的“平民法官”。今后要更加注重統籌兼顧，更加注重地區差異，深入探索研究如何進一步科學組建法官遴選委員會、科學設定入額標準、選任程序以及法官考核管理方法、配齊配強審判輔助人員、妥善處理未入額法官分流等問題。 第二，科學設置入額標準與入額程序至關重要。要堅持以考核為主、考試為輔，在堅持政治標準基礎上，突出對辦案業績、職業操守的考核；采取考試方式時，要重點考察履職必備的法律知識運用和實際辦案能力等，使無論是經驗豐富的老同志，還是年輕業務骨干，都有機會通過遴選入額。申言之， 不能簡單將考試成績作為法官選任的唯一條件。除了將不廉潔記錄作為一票否決的條件外，要在堅持政治標準基礎上，加大辦案業績、職業操守在評價體系中的權重，綜合考察候選者的思想政治覺悟、奉獻精神、業務能力、審判經驗、理論功底等因素。要注重發揮老同志閱歷廣、經驗多、領導力強和年輕同志沖勁足、潛力大、善用計算機等各自的長處，實現優勢互補。 第三，要合理確定法官遴選委員會中的法官構成比例。按照中央《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》等政策、規定的要求，既要注重遴選委員會的廣泛性，也要體現專業性，保證法官的構成比例。在充分總結試點地區經驗基礎上，應當設定一個合理的比例區間。 審判資源配置改革要堅持問題導向，采取系統思維， 因地制宜探索適合本地情況的配置機制。但有一些共性可以作為參考。 第一，優化審判團隊組合。一般而言，法官、法官助理和書記員的具體組合搭配方式與審判體制和機制有較大關系。比如，在土耳其和葡萄牙，法官就沒有專職助理，只有共用的輔助人員。因此，一名法官配置多少法官助理和書記員，應當與審判方式、法院層級、案件數量、訴訟類型以及人員規模相適應。要具體問題具體分析，不能一刀切。 第二，合理劃分業務庭。目前法院內部業務庭的劃分格局，經過長期司法實踐檢驗，具有一定合理性。但在公法與私法不斷融合的背景下，當前各業務庭受案比例和數量的差異已越發明顯。長遠看，既有的業務庭劃分模式所依據的理論與實踐基礎發生了變化，因此，對既有劃分模式進行優化調整是客觀形勢所趨。 第三，妥當設置領導職數。從法院目前的受案情況看，隨著員額制改革的進一步推進，入額法官承擔的審判任務將更重。“改革不減職數、不減編制”的原則為法院業務庭保持一定領導職數的配置提供了有利的外部環境。這有利于調動法官的工作積極性。但另一方面，也要避免領導職數過多， 實際辦案人員太少，影響審判工作。 自十八屆三中全會提出要完善司法人員分類管理制度以來，人民法院積極開展試點工作。需要特別強調的是，法官的任職資格應當堅持差異性與統一性的有機結合。 一方面，法官的任職資格要根據所在法院的不同層級，注重體現差異性。在地區差異方面，要因地制宜。特別是在艱苦邊遠和民族地區，要立足當地實際、根據工作需要，進一步探索實行與內地有一定差異的政策，讓當地符合條件的人才進得來、留得住。在不同審級方面，原則上只有資歷深、能力強的法官才能到高審級法院擔任法官。但目前四級法院法官的任職資格差異不大，可作權宜之計應急。長遠看，既有任職機制既不利于法官的有序流動，也不利于調動法官工作的積極性，將影響高審級法院的權威。不少國家的法院除了從教授和律師中產生以外， 法院自身的法官原則上只能從基層法院開始，須經逐級遴選才能到最高法院任職。比如，葡萄牙最高法院的法官年齡大多已在六十周歲以上。根據法院層級來區分法官任職條件，特別是不同審級法院法官的任職條件應在任職年限上有所區分的做法，可以作為當前改革的參考。 另一方面，法官任職資格要注重延續性，切實做到標準公開、程序透明，平等保護包括法官助理在內的所有人員。法官助理是司法人員的重要組成部分，應當為他們預留晉升法官的空間和渠道，保護他們的工作熱情和職業理想，讓他們安心工作，成為法官辦好案件的得力助手。習近平總書記就政法隊伍建設作出重要指示強調，要把能力建設作為一項重要任務，全面提高政法干警職業素養和專業水平。健全素質能力提升機制，不僅要深入研究法官培養規律和繼續教育培訓工作規律，提高教育培訓工作科學化水平，不斷提升教育培訓實效，而且是要健全人才評價機制，充分發揮其評價、引領作用，促進審判隊伍主動學習、自覺研究，激發干警提升素質能力的內生動力。 據了解，歐洲一些國家的法院在對法官的管理中， 按照五個等級每年開展評比，實行末位淘汰制。被評為較差等級的法官，將被取消法官資格。 隨著司法體制改革的深入推進，如何監督制約法官恣意行使審判權，成為新課題、新挑戰。唯有立足實踐、勇于探索、銳意創新，才能找到解決問題的“鑰匙”。要正確處理放權與監督的關系，依托信息技術，建立適應新型審判權力運行機制的內部監督機制，實現放權不放任、監督不缺位。通過進一步健全和完善審判委員會工作制度機制等方式，實現對審判權的監督制約。 經考察，在土耳其、葡萄牙等國家的法院內部，也設置了類似審判委員會的法官聯席會議，討論合議庭意見存在較大分歧的案件。同時，為統一法律適用、維護法的安定性、限制審判權濫用，葡萄牙等最高法院還設有全體法官會議。只有經該會議通過，才能作出與該院先前對類案既有判決不同的判決。這項制度也值得認真研究。 隊伍建設離不開激勵。在改革深入推進、人員分類管理之際更需要凝聚人心、振奮士氣。激勵有正向激勵與反向激勵之分。古人將其概括為“賞罰予奪”四個字，非常全面準確。完善審判隊伍的激勵機制，就是要遵循審判工作規律、合理設置賞罰標準，賞勤罰懶、賞優罰劣，充分利用選拔任用、分類管理等機制實現激勵功能。目前，各級人民法院或多或少都已經制定了針對審判隊伍的激勵措施， 有些已取得不錯的效果，有些則做得還不夠。要充分調研、相互學習，推廣行之有效的經驗，為進一步建章立制奠定良好基礎。規范審判隊伍行為，是防止審判權恣意行使的重要途徑，也是樹立司法權威的重要保障。人民群眾往往是通過觀察自己身邊審判人員的言行，形成對審判隊伍整體認識的。要準確認識和踐行習近平總書記指出的“100-1=0”所蘊含的深刻哲理，在審判隊伍建設中建立覆蓋面廣、監督有力、懲戒及時的行為規范機制。 第一，要進一步完善、細化法官行為規范；第二，要加強對法官行為規范等行為準則的宣傳教育力度，做到早提醒、早預防；第三，要堅持法院內部監督與社會外部監督“兩條腿走路”，形成監督合力；第四，要嚴格管理，一旦發現違紀違規行為就要及時處理，不能形成“破窗效應”。 要制定科學合理的司法責任追究制度，建立健全預防冤假錯案機制，確保辦案質量，提高司法公信力。 一方面， 要堅持信任不能代替監督的理念，增強自我監督問責的自覺性。要敢于紅臉出汗扯袖子，避免一團和氣。
另一方面， 要堅持對錯案進行責任分析的制度，理性追責。要正確認識不同審級法院的法官因為對法律認識不同而形成的法律判斷有所差異。要尊重司法規律，全面、深入分析錯案原因。如果因對法律理解或者個人認識不同而導致案件發回改判的，就需要進一步統一認識，提高正確適用法律的能力。確實應當追責的，則要按照罰責相適應的原則，體現“懲前毖后、治病救人”的精神，不能無限度追責。還要注重錯案的典型案例教學以及錯案責任追究機制的警示教育功能。
職業保障機制既是依法獨立公正行使審判權的必然要求，也是穩定隊伍、凝聚人心，進一步提高審判質效的重要支撐。完善審判隊伍的職業保障機制，要在以下三個方面下功夫。 第一，在物質保障方面，要完善職務序列改革政策，建立有別于其他公務員的管理制度。第二，在用人制度方面，要建立適應審判工作專業化要求的人事制度， 健全科學的人才評價體制、靈活的人才激勵機制，對特殊人才采取特殊政策，努力吸收和留住急需的優先人才。堅持干部在基層培養、在基層成長、從基層選拔的方針，加大從基層逐級遴選法官力度，讓扎根基層的法官有干勁、有奔頭，從而進一步拓寬基層一線辦案人員的職業發展空間。第三，在落實保護審判人員依法履職方面，要建立干警履職保護機制。各級人民法院黨組和領導干部要旗幟鮮明地支持法官依法辦案，依法嚴懲打擊報復審判人員及其家屬的違法犯罪行為，切實保護干警的合法權益。 清正廉潔是立身之本，直接關系到人民法院在人民群眾中的司法形象，關系到審判工作服務大局、服務群眾的職能發揮，關系到人民法院事業能否健康發展。近年來，人民法院已經在保廉防腐方面下了大功夫，但離徹底杜絕違法亂紀的目標還有距離。保廉防腐是一項需要長期堅持的綜合性系統工程，需要標本兼治、懲防并舉。只有不斷完善不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不想腐的保障機制，才能鍛造紀律過硬、永葆廉潔本色的審判隊伍。 構建長效機制，要著力解決長期困擾隊伍建設的主要矛盾，善于找源頭、抓核心、把握關鍵節點，以下八個問題需要重點關注。 （一）應當堅持走中國特色的人民法院審判隊伍建設之路 孟建柱書記在全國政法隊伍建設會議上強調，要堅持正確方向，立足基本國情，遵循政法隊伍建設規律，堅定不移走中國特色社會主義政法隊伍建設之路。要走好走穩中國特色的法院審判隊伍建設之路，以下三個方面不能忽視：一是要抓住核心，堅持黨的領導。這是中國特色社會主義司法制度的最大優勢，是建設政治過硬的審判隊伍的本質要求和根本保證。二是要堅持問題導向，一切從實際出發，實事求是，重視解決實踐中存在的突出問題。三是要關注實效，注重實際效果，避免生搬硬抄、紙上談兵。 習近平總書記指出，要堅持把思想政治建設擺在第一位。加強思想政治建設，既要繼承和發揚優良傳統，讓優良傳統在新時代背景下發揚光大，更要積極開拓創新、轉變思路、改進方法，把思想政治工作與審判業務工作結合起來，把解決思想問題與解決實踐問題結合起來，把傳統工作方法與網絡新媒體工作平臺結合起來，不斷增強思想政治工作的時代性和感召力，提高審判隊伍的思想政治素質。 不同的事物之間既有共性又有個性。審判隊伍建設在借鑒其他行業、領域隊伍建設經驗的同時，也要充分考慮審判隊伍學歷較高、具備專業素養等特點。同時，在審判隊伍內部，要注意地區差異、審級差異。大體上看，不同地區、不同審級法院的審判隊伍在人員構成、專業素養等方面都有一定的差異。只有因地制宜、因材施教，才能使審判隊伍建設更加符合、更加貼近客觀實際，更“接地氣”。要切實避免某些“看上去很美”，但實踐中不能落地生根、無法發揮實效作用的做法。 事物的發展有其客觀規律。規律的存在與發生作用不以人的意志為轉移。構建審判隊伍建設長效機制，要注意總結司法審判的規律。第一，要保持司法的中立性。支持法官為民司法公正司法、依法依規抵制干預。第二，要保證司法的專業性。要重視對法官的教育培訓，確保法官具備履職所需的專業素養。第三，要優化績效考核、人才選拔機制。不能一刀切，片面追求數字和形式，要最大限度擠壓司法統計的水分。 “大智興邦，不過集眾思。”在人民群眾中蘊藏著無窮無盡的智慧。中國傳統文化歷來強調集體主義，注重發揮集體智慧。集體主義也是社會主義精神文明的重要標志。即便是在強調個人主義的西方，主要法治國家在司法審判領域也注意發揮團隊精神，通過合議庭、法官會議等對案件進行深入研究，保證案件質量。我國要在完善案件繁簡分流的基礎上，進一步完善合議制、審判委員會等機制建設，科學、合理強化集體對個體權力行使的監督制約，避免擅權妄為、濫用權力。“禮法合治、德主刑輔”的古代法思想，對建設社會主義法治國家具有重要啟示。“德主刑輔”理念對審判隊伍建設同樣具有重要意義。文化是人的精神家園，具有引領方向、凝聚隊伍、鼓舞士氣的重要作用。在規范審判隊伍成員的行為、增強審判隊伍自身保廉防腐能力、監督審判隊伍正確行使審判權等方面，要充分發揮道德教化、文化教育的功能。要緊扣“兩學一做”學習教育、“三嚴三實”專題教育等教育實踐活動，切實提升審判隊伍思想政治覺悟，做到“不令而行、不禁而止”。
當前，隨著司法體制改革的深入推進，部分地區有的干警思想容易波動。各級人民法院更要重視文化的引領作用，注意以文育人，塑造干警職業人格。要引導干警看長遠、看根本，幫助干警解決后顧之憂。通過人民法院文化的潛移默化、潤物無聲的精神滋養，增強干警堅守法治原則、嚴格公正司法的職業操守和定力。
當前，改革已進入攻堅期和深水區，需要改的大多是涉及體制、機制和保障措施的重大問題。比如，如何更好應對受案數量倍增的嚴峻形勢，如何確保司法體制改革后中央對法官的優惠政策落實到位，如何在推進員額制改革的同時充分發揮調動法官助理的積極性等，表面上看屬于工作層面的具體問題，實則關涉審判權運行機制、司法管理體制等深層次問題。這些問題僅依靠人民法院自身的力量難以解決，需要多方協調、共同推進。但構建審判隊伍長效機制又不可能繞開這些問題，就要求以強烈的使命感和責任感去面對，以壯士斷腕的決心和勇氣去解決， 切實推進長效機制不斷健全完善。孟建柱書記在全國政法隊伍建設工作會議上指出，科學技術是政法隊伍戰斗力生成和提高的加速器，要牢固樹立向科技要核心戰斗力的理念，增強運用新技術新手段做好政法工作的本領。信息化是推進司法審判工作的重要支撐，要全面推動法院信息化建設的轉型升級，加快建設人民法院信息化3.0版，加快建設“智慧法院”，推進審判體系和審判能力現代化。促進信息化建設與法院隊伍建設的深度融合，充分運用信息化技術，細化審判權力行使的標準、程序，努力把科學的司法理念和制度轉化為流程上的硬約束，促進審判權力的有序規范運行。大力推進司法公開，不斷擴展讓審判權在陽光下運行的范圍和力度。
構建審判隊伍建設的長效機制，就是要以“新方醫舊疾”，銳意改革，破解審判隊伍建設中長期存在的體制性、系統性、機制性難題；就是要與時俱進、堅持創新，迎接新時期出現的新挑戰。只有抓牢改革創新的發力點，找準構建長效機制的著力點，才能實現審判隊伍建設不斷取得新成績、獲得新發展。
（本文系作者在最高人民法院黨組中心組2016年第二季度集中學習的發言基礎上修改完成。）
編輯: 張超媖
文章出處: 中國審判雜志第十四期
