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       黨的執政地位，決定了黨內監督在黨和國家各種監督形式中是最基本的、第一位的。只有以黨內監督帶動其他監督、完善監督體系，才能為全面從嚴治黨提供有力制度保障

        7月26日，中共中央政治局召開會議，決定10月召開十八屆六中全會，其中一項議程是修訂2003年頒布施行的《中國共產黨黨內監督條例（試行）》（以下簡稱《監督條例》）。

        習近平總書記在十八屆中央紀委六次全會上指出，對我們黨來說，外部監督是必要的，但從根本上講，還在于強化自身監督。我們要總結經驗教訓，創新管理制度，切實強化黨內監督。

        一個政黨如果不進行有效的黨內監督，就很難實現自我完善、自我提高。十八大以來，黨中央不斷加強黨內監督，扎緊制度籠子，先后修訂并頒布了《中國共產黨巡視工作條例》（以下簡稱《巡視工作條例》）、《中國共產黨廉潔自律準則》（以下簡稱《廉潔自律準則》）、《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《紀律處分條例》）、《中國共產黨問責條例》（以下簡稱《問責條例》），為全面從嚴治黨提供制度保障。

        國家行政學院法學部教授任進認為，作為全面規范黨內工作的重要基礎性法規，日后修訂的黨內監督條例將明確黨內監督的指導思想、原則，細化相關規定，健全監督方式方法，完善監督程序，增強監督實效，推動實現把權力關進制度籠子里的目標，且與《巡視工作條例》《廉潔自律準則》《紀律處分條例》《問責條例》相銜接。

        “加強黨內監督是全面從嚴治黨題中應有之義。”北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水認為，這次修訂黨內監督條例，既要解決現有條例中存在的問題，也要將近年來特別是十八大以來，黨內監督層面的有效做法，以制度形式固定下來，從而為嚴肅黨內政治生活提供新的制度遵循，提高全面從嚴治黨的制度化水平。

        中國共產黨始終高度重視黨內監督

        加強黨內監督是馬克思主義政黨的一貫要求，是我們黨的優良傳統和政治優勢。歷史上，黨始終高度重視黨內監督，不斷通過完善民主集中制、開展批評和自我批評、推進巡視和派駐全覆蓋等方式強化黨內監督。

        早在中國共產黨成立之初，黨的一大通過的《中國共產黨綱領》就把“黨內監督”作為加強黨建的重要內容，并明確體現在“地方委員會的財務、活動和政策，應受中央執行委員會的監督”等條款中，奠定了黨內監督的基礎；黨的五大黨章規定黨內專設“監察委員會”，并賦予中央監察委員會權力；黨的六大黨章則首次具體規定了民主集中制的根本原則，體現了黨對貫徹民主集中制經驗的積累和認識的深化，利于發展黨內民主，加強黨內監督。

        “每到歷史上的關鍵時刻，黨都會將黨內監督工作放在重要位置。”中共中央黨校黨建部教授戴焰軍說，十二大黨章回顧了十一屆三中全會以來黨的建設有益做法，對黨內監督作出一系列明確而具體的規定，為改革開放新時期加強黨內監督打下基礎。例如，進一步強化民主集中制原則；明確全體黨員必須接受監督，特別規定對黨的領導人的監督；規范紀委的主要任務和經常性工作；開始探索派駐監督，等等。

        進入21世紀，中國共產黨針對黨建新形勢和國家發展新任務，制定和出臺了一系列與黨建相關的制度，《監督條例》“應運而生”。莊德水說，從那時起，黨提出完善黨內監督制度，也凸顯了加強黨內監督制度建設的迫切需求。“如果沒有黨內監督作為保證，黨就很難肩負起歷史所賦予的使命。”

        在戴焰軍看來，十八大黨章納入必須充分發揚黨內民主，加強對黨的領導機關和黨員領導干部特別是主要領導干部的監督，黨重視教育、培訓、選拔和監督干部等，也意味著推進黨內監督已向關鍵領域聚焦。

        例如，在黨的群眾路線教育實踐活動、“三嚴三實”專題教育和“兩學一做”學習教育中，黨組織民主生活會制度得到較好執行，開展批評和自我批評時，講情面、顧臉面有所減少，而咬耳扯袖、紅臉出汗已基本成為常態，這為發展黨內民主，保障黨內監督的制度化、規范化和程序化打下堅實基礎。

        “對整個國家而言，加強黨內監督，一方面可凈化政治生態，另一方面黨員領導干部正確運用手中權力，嚴格遵守國家的法規制度，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的關鍵一步。”戴焰軍說。

        黨內監督條例修訂在即

自2003年頒布施行以來，《監督條例》對堅持黨要管黨、從嚴治黨方針，加強黨內監督，維護黨的團結統一，做到立黨為公、執政為民，發揮了積極作用。同時，隨著形勢任務發展變化，《監督條例》與新實踐新要求不相適應的問題顯現出來。

        受訪專家指出，在時間角度看，現行《監督條例》已施行十多年，雖然基本精神和內核大體不變，但如今全面從嚴治黨和黨內監督的形勢、任務和措施，都發生諸多新變化，使得有些提法已和當前形勢“脫節”。

        從設計角度看，莊德水認為，一方面，整個配套制度還不完備。現行《監督條例》規定的巡視、民主生活會等10項黨內監督工作制度中，有9項已出臺相應具體措施，但罷免或撤換制度至今“難產”。

        另一方面，“計劃趕不上變化”。比如一年前出臺的《巡視工作條例》，其中關于巡視的內涵，已超過現行《監督條例》對巡視的界定。再如，作為實踐監督執紀“四種形態”的有效方式之一，談話函詢如何在全面從嚴治黨的大背景下，更好發揮其在強化黨內監督方面的作用，也需要修訂后的黨內監督條例加以明確。

        從內容上看，習近平總書記在十八屆中央紀委六次全會上明確指出，現行黨內監督條例，監督主體比較分散，監督責任不夠明晰，監督制度操作性和實效性不強。

        現行《監督條例》中的監督主體有六種，分別是黨的各級委員會、黨的各級委員會委員、黨的各級紀律檢查委員會、黨的各級紀律檢查委員會委員、黨員和黨的各級代表大會代表。

        “幾大監督主體沒有形成合力，需要整合。”莊德水說，既要發揮黨委和紀委的作用，也要將其他跟黨內監督有關的部門納入到主體范圍中來。同時，把各個主體的職責、任務明確下來，使各個部門形成有效地協同監督中的機制，“不能把責任完全推給紀委”。

        “正因為監督責任不夠明晰，有可能出現黨組織能監督、紀委能監督、黨員能監督，但最終‘三個和尚沒水吃’，沒人擔起黨內監督的責任。”戴焰軍說。

        此外，受訪專家還指出，上級黨組織對下級黨組織的監督，特別是上級黨委對下級黨委一把手的監督，民主生活會的批評和自我批評，同級監督，下級黨組織對上級黨組織的監督等這些監督形式，與群眾監督、司法監督、輿論監督等協調性不夠，監督主體各自為戰、單打獨斗、力量發散現象仍然存在。

        “能否抓好黨內監督，不僅關系到其他監督方式能不能有效運轉，也關系到整個國家的健康發展程度。”莊德水說。

        受訪專家表示，增強監督法規制度的科學設計和安排，一方面要及時查漏補缺、修訂完善，提高適應性、針對性和可操作性；另一方面要加強黨內法規與國家法律的有機銜接，做到紀嚴于法、紀在法前，用紀律管住大多數，提高監督制度效能，降低執政成本。

        強化黨內監督嚴肅黨內政治生活

        “強化黨內監督本身就是嚴肅黨內政治生活的舉措。”戴焰軍說。在具體實踐中，黨通過積極探索強化黨內監督的多種途徑，實現嚴肅黨內政治生活的目標。

        其一，堅持、完善、落實民主集中制。習近平總書記在十八屆中央紀委六次全會上指出，堅持民主集中制是強化黨內監督的核心。當前，黨內集中不夠和民主不夠的問題同時存在。有的軟弱渙散，我行我素、各行其是，黨的路線方針政策落實不到位；有的獨斷專行，搞家長制、“一言堂”，個人凌駕于組織之上，黨內民主得不到充分保障，領導干部特別是一把手的權力受不到有效制約。

        因此，強化黨內監督，必須堅持、完善、落實民主集中制。把民主基礎上的集中和集中指導下的民主有機結合起來，把上級對下級、同級之間以及下級對上級的監督充分調動起來。

        其二，用好批評和自我批評這個武器。積極開展批評和自我批評是黨的優良傳統，也是加強黨內監督的有效途徑。2015年底，中央政治局召開專題民主生活會，對照檢查踐行“三嚴三實”情況，開展批評和自我批評，以身作則、率先垂范，為全黨作出了表率。但在一些地方和單位，自我批評難，相互批評更難。難的背后是為人情所困、為利益所惑，怕結怨樹敵、怕引火燒身；私心雜念作怪，缺乏黨性和擔當。

        “黨內監督制度的真正完善，可以使批評和自我批評的黨內政治生活，更好起到解決黨內問題和矛盾的作用。”戴焰軍說。

        任進期待修訂后的黨內監督條例，落實“兩個責任”，將黨組織和黨的領導干部作為監督重點，與相關法律法規規定的其他監督形式相結合，形成完整的問責制度和監督體系。不僅堅持從嚴治黨、依規治黨、權責一致等原則，而且體現紀法分開、紀在法前和正確運用監督執紀“四種形態”的要求，以黨內監督帶動其他監督，為全面從嚴治黨提供有力制度保障。

        莊德水認為，修訂黨內監督條例后，將使全面從嚴治黨的監督制度體系更加健全和完善，“這種健全和完善具有歷史性的意義。”文/《瞭望》新聞周刊記者屈辰